改革開放過程中，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的原因，有多種解釋。一種強(qiáng)有力的理論是以經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常為代表的“地方政府競(jìng)爭(zhēng)”。地方政府競(jìng)爭(zhēng)指地方政府為吸引資本、技術(shù)和人才等生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、法律制度、政府效率等方面開展的跨區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)。張五常將這種制度視為“歷史上最好”的制度，支持者眾多，爭(zhēng)議也非常大。

關(guān)于這個(gè)重要話題，原子智庫陳興杰獨(dú)家對(duì)話復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)張軍。關(guān)于地方競(jìng)爭(zhēng)，張軍教授也認(rèn)為，“沒有什么因素可以比地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)更能解釋中國經(jīng)濟(jì)的奇跡”。

1. 一場(chǎng)“人類最好的制度”公案

原子智庫：張老師好。我們今天要談的話題是地方政府競(jìng)爭(zhēng)。很多人是從張五常教授那里知道地方競(jìng)爭(zhēng)這個(gè)概念。2008年他說了一番話，他認(rèn)為從縣級(jí)競(jìng)爭(zhēng)這里，他看到中國形成了人類歷史上最好的制度。當(dāng)時(shí)引起很大的爭(zhēng)議。十年過去，您能否介紹下他這番話的背景大概是什么樣?

張軍：那年正是2008年，紀(jì)念改革開放30年。當(dāng)時(shí)在北京開了個(gè)會(huì)，“市場(chǎng)化改革三十年”論壇，請(qǐng)了很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家，我也去了。張五常第一個(gè)上臺(tái)做主旨演講，那時(shí)候他已經(jīng)寫了那篇長(zhǎng)文，里面講了中國經(jīng)濟(jì)最精彩的地方，就是縣級(jí)政府彼此之間競(jìng)爭(zhēng)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)和角色。一些在場(chǎng)的與會(huì)者不以為然，有的甚至當(dāng)場(chǎng)叫板張五常，現(xiàn)場(chǎng)有些火藥味。

原子智庫：長(zhǎng)三角有什么獨(dú)特之處?

張軍：張五常認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)1990年代以后，發(fā)展機(jī)制發(fā)生了很大變化。這種變化體現(xiàn)在長(zhǎng)三角。不能理解長(zhǎng)三角崛起，就沒有辦法理解中國經(jīng)濟(jì)。

張五常覺得，長(zhǎng)三角最精彩的東西是縣級(jí)競(jìng)爭(zhēng)。土地歸縣管理，地方政府要把土地租給投資者，跟投資者來分享地租。1994年引入增值稅后，增值稅變成中國的主要稅種。投資有辦廠就有增值稅，增值稅是地方跟中央分享，中央拿75%，地方拿25%，這相當(dāng)于一個(gè)分成合約的安排。這種安排他覺得跟他當(dāng)年60年代寫的博士論文討論佃農(nóng)理論是一個(gè)道理。

張五常說，經(jīng)濟(jì)學(xué)家一直以來有個(gè)成見，認(rèn)為分成制是不大有效率的制度。但張五常認(rèn)為這個(gè)認(rèn)識(shí)缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)支持。他苦思冥想，如果分成合約沒有效率，中國經(jīng)濟(jì)上世紀(jì)90年代以來的發(fā)展不可能這么快，所以分成制一定是可以做得到有效率的結(jié)果的。他有一天夜突然想起馬歇爾的在《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》的一個(gè)腳注，這個(gè)腳注說了什么情況下分成合約才會(huì)導(dǎo)致有效率的結(jié)果。馬歇爾給出的條件是，當(dāng)“資本可以為負(fù)”的時(shí)候，分成制就可以有很有效率的結(jié)果。

那時(shí)張五常還不理解資本為負(fù)是什么意思。結(jié)合中國案例之后，他突然想明白，地方政府為招商引資，把土地送給開發(fā)商，而且把廠房都建好，四通一平、基礎(chǔ)設(shè)施都全部做好，這不就變成資本為負(fù)嘛?；谶@樣的觀察，張五常認(rèn)為中國的經(jīng)驗(yàn)其實(shí)是滿足了資本為負(fù)的條件，所以中國地方政府之間，關(guān)于招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)該會(huì)帶來比較好的結(jié)果。

北京2008年那次會(huì)議上他就講了這個(gè)理論。我記得他說的是，這是我看到的最好的一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度。當(dāng)然了，現(xiàn)場(chǎng)很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家也許不太能接受這個(gè)觀點(diǎn)，當(dāng)時(shí)會(huì)議安排我和張維迎在他演講以后評(píng)論他的演講。我說，可以把這個(gè)“最好的制度”改成“最妙的制度”。

原子智庫：最好的制度和最妙的制度，有什么差別?

張軍：為什么這樣改?你說好有價(jià)值判斷，好壞之分，容易引起不同看法。你說妙就沒這么多爭(zhēng)議。只要想明白張五常分析的道理，就覺得太妙了，太精彩了。我們不經(jīng)意當(dāng)中通過分稅制改革，把增值稅作為中央地方分成的稅種，產(chǎn)生了意想不到的有效結(jié)果，導(dǎo)致90年代后中國經(jīng)濟(jì)反轉(zhuǎn)。分稅制是關(guān)鍵，需要理解的鑰匙就在這里，所以我覺得應(yīng)該叫最妙可能更好。

在張五常教授離開會(huì)場(chǎng)之后，吳敬璉教授緊接著演講，他順便評(píng)論了這件事情。他也不同意張五常的判斷。

吳老認(rèn)為，這可能是一個(gè)比較糟糕的體制，因?yàn)檫@里面有腐敗和權(quán)錢交易，資源分配上有很多扭曲。張五常持肯定態(tài)度，自90年代形成的中國經(jīng)濟(jì)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該有相當(dāng)正面的作用。吳老肯定，這個(gè)制度有相當(dāng)負(fù)面的東西。

其實(shí)直到今天，這可能依然是一個(gè)非常有爭(zhēng)議的話題。中國的經(jīng)濟(jì)制度的功過該怎么評(píng)判?

2. 地方競(jìng)爭(zhēng)的腐敗和浪費(fèi)

原子智庫：張五常其實(shí)還說過，這個(gè)最好的制度表面有些砂礫，要把砂礫抹開才看得見好。沙礫指的是什么樣?

張軍：我想他可能是說，你們不要老看到我們體制當(dāng)中有這個(gè)問題、那個(gè)毛病，其實(shí)那些都是沙子。要多去關(guān)注沙子里面的金子。他認(rèn)為我看到的是金子。把沙子拿掉做一點(diǎn)修補(bǔ)或者調(diào)整，他認(rèn)為這個(gè)體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)效果還是非常好的，應(yīng)該保留，而不是推翻重新來。

原子智庫：地方競(jìng)爭(zhēng)中的招商引資，難免有以權(quán)謀私、腐敗受賄等現(xiàn)象。這恰恰是普通民眾關(guān)心的東西，也是他們認(rèn)為地方競(jìng)爭(zhēng)非常雜污的部分。有沒有辦法消除以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，讓地方競(jìng)爭(zhēng)體制更好展現(xiàn)出優(yōu)越的一面?

張軍：理論上說我們可以在土地批租過程中，設(shè)計(jì)一些防范，減少招商引資過程中尋租的機(jī)會(huì)。但是我們都知道，你要去堵住一個(gè)機(jī)會(huì)，其實(shí)要花費(fèi)巨大的代價(jià)。這個(gè)代價(jià)有沒有人做過評(píng)估?給定中國的官員治理方式和政治激勵(lì)，分享增值稅這樣一個(gè)機(jī)制，產(chǎn)生地方政府發(fā)展的動(dòng)力，但也不可避免會(huì)產(chǎn)生腐敗的機(jī)會(huì)。

1990年代中后期，地方政府基建項(xiàng)目的腐敗機(jī)會(huì)還是相當(dāng)普遍。按照張五常教授的想法，這個(gè)競(jìng)爭(zhēng)體制很難得。從國際角度看，大多數(shù)國家的地方政府不見得有競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，不要輕易扔掉現(xiàn)在這個(gè)體制，但需要改進(jìn)得更好一些。

的確，金子在淘洗過程中還是有沙子，沙礫能不能清理，這是我們要做的事情。政府治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段高度相關(guān)。從理論上講，如果經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)跟物質(zhì)資本關(guān)聯(lián)越來越小，而跟技術(shù)，人力資本高度相關(guān)，腐敗的機(jī)會(huì)就會(huì)大幅度降低。所謂權(quán)錢交易，拿人力資本去做交易就比較難，拿基建項(xiàng)目相對(duì)就比較容易。包括印度在內(nèi)的很多發(fā)展中國家，在這些領(lǐng)域往往比較容易產(chǎn)生腐敗。中國的反腐一直沒停過，當(dāng)然這不意味著我們可以完全消除腐敗的機(jī)會(huì)。

我相信，官員腐敗在一定階段還是可以得到很大抑制，這需要長(zhǎng)期的制度建設(shè)，而不是運(yùn)動(dòng)。我們都知道，很多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)發(fā)國家腐敗依然很嚴(yán)重，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)跟腐敗的關(guān)系在統(tǒng)計(jì)上變得相當(dāng)模糊，似乎既不是正相關(guān)也不是負(fù)相關(guān)，兩者之間的關(guān)系其實(shí)非常復(fù)雜。我想在這個(gè)問題上中國的經(jīng)驗(yàn)并不多見。

原子智庫：除了腐敗受賄，地方競(jìng)爭(zhēng)還有一個(gè)爭(zhēng)議：地方政府可能會(huì)濫用權(quán)力，胡亂作為，建造大量工業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園。這些建設(shè)后來被證明是缺乏效率的。如何看待這樣的弊端?

張軍：其實(shí)這跟我們看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參照有關(guān)系。地方政府有上級(jí)考核的機(jī)制驅(qū)動(dòng)，他考慮到個(gè)人職業(yè)生涯和政治前途，一定會(huì)橫向之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，我們叫錦標(biāo)賽。在這過程中，招商引資是非常重要的手段。

招商引資很大程度要靠稅收競(jìng)爭(zhēng)，我給你優(yōu)惠稅收政策，土地可以給你比較低價(jià)的租金，甚至可以免收租金，等等。地方政府會(huì)用所謂特惠政策吸引投資者到當(dāng)?shù)剞k廠搞生產(chǎn)。

如果所有地方政府都具有同樣激勵(lì)去干同樣的事情，在總量上一定會(huì)出現(xiàn)所謂過度競(jìng)爭(zhēng)，也就是搞了太多開發(fā)區(qū)，太多高新園區(qū)，太多優(yōu)惠政策，讓出太多的土地，等等，使得實(shí)際結(jié)果可能偏離社會(huì)最優(yōu)的理想水平。

但是，具體到每一地區(qū)，投資者不僅僅看優(yōu)惠條件，園區(qū)面積，他還看這地方的投資回報(bào)，而這又跟政府效率、人才和勞動(dòng)力市場(chǎng)的狀況、還有融資成本、產(chǎn)業(yè)配套情況等等有關(guān)系。如果企業(yè)過來內(nèi)地投資，但它需要的中間品還要到沿海采購，當(dāng)?shù)厝笔Ч?yīng)鏈，這就會(huì)讓投資人沒有信心。但因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)，很多地方政府難免有急功近利的沖動(dòng)，不完全明白營商環(huán)境對(duì)投資者的重要性。

政府不該僅僅考慮給多少優(yōu)惠，還得看你有沒有供應(yīng)鏈在這里。融資怎樣，人才怎樣，如果這些東西不具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，政府就不能在競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中勝出，甚至還可能欠債，無法吸引到投資者。

中西部地區(qū)有一段時(shí)間(亂投資的現(xiàn)象)較明顯，但是我覺得，有時(shí)候就是這樣，發(fā)現(xiàn)問題之后中央政府會(huì)采取一些限制性政策，事情慢慢得到控制。我覺得，浪費(fèi)肯定是有的，甚至在一些地方非常嚴(yán)重，但應(yīng)該說，因?yàn)槲覀兛偸怯屑m正，所以整體上沒有拖累到我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度。

3. 地方官員考核的秘密

原子智庫：在您的著作《登頂比賽》這本書里，談到中國官員任免制度。中央政府會(huì)對(duì)地方官員有考核的壓力，要求他們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。這樣的機(jī)制是如何形成的?

張軍：我覺得這個(gè)機(jī)制不是改革開放或90年代以后引入。它有很長(zhǎng)的歷史沿革。我覺得很多事情今天看起來是否有作用，都不能離開早期發(fā)展。中國搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代也是這樣，集權(quán)分權(quán)反復(fù)折騰，改革開放后要搞經(jīng)濟(jì)，要推動(dòng)市場(chǎng)化，中央把更多決策權(quán)下放給地方政府，地方政府再層層分權(quán)，掌握經(jīng)濟(jì)資源特別是土地資源的地方政府(通常在縣區(qū)這一級(jí))有一定分配資源的權(quán)力。中央政府在總量層面上，大體可以看到地方的表現(xiàn)。

中央的組織部門和有關(guān)部委對(duì)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員的情況還是了如指掌。在中央任命、提拔和調(diào)配地方官員的政治制度下，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)很重要，沒有它，難以形成地方競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)賽機(jī)制。

原子智庫：地方官員如何看待發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)?

張軍：我相信，絕大部分地方官員都非常在意考核，為官一任，要對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有所貢獻(xiàn)。中國人的文化也是這樣。不僅地方政府，哪怕事業(yè)單位，一個(gè)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人讓他在領(lǐng)導(dǎo)崗位上做一屆兩屆，他也希望有一個(gè)好口碑，同事有不錯(cuò)的評(píng)價(jià)。

地方官員不僅要有口碑，組織部還會(huì)對(duì)他們進(jìn)行考核。如果一個(gè)地方官員在一個(gè)地方做了五年八年還沒被提拔，難免自暴自棄。一些學(xué)者研究后也發(fā)現(xiàn)了這個(gè)現(xiàn)象，縣或市基層政府，如果官員由于年齡、學(xué)歷等自身?xiàng)l件，在晉升道路上處于劣勢(shì)，他很可能就傾向于選擇腐敗機(jī)會(huì)，這是官場(chǎng)上的情況。

4. 改革開放的稅收競(jìng)爭(zhēng)史

原子智庫：地方競(jìng)爭(zhēng)有非常重要一塊是稅收競(jìng)爭(zhēng)，很多人會(huì)認(rèn)為，地方競(jìng)爭(zhēng)造成國家稅收流失，你可以評(píng)價(jià)一下稅收競(jìng)爭(zhēng)嗎?

張軍：稅收競(jìng)爭(zhēng)這詞不是中國人發(fā)明的。在西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)里出現(xiàn)的，他們也有稅收競(jìng)爭(zhēng)。改革開放特別90年代以后，地方有了橫向的競(jìng)爭(zhēng)壓力，吸引外資到當(dāng)?shù)厝マk廠創(chuàng)業(yè)，通常情況首先想到的，是給予稅收的優(yōu)惠。這是非常普遍同時(shí)非常標(biāo)準(zhǔn)的特惠政策。

考慮到在發(fā)展或新興市場(chǎng)國家，市場(chǎng)環(huán)境和法律執(zhí)行力薄弱，不如發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)，有各種各樣的準(zhǔn)入壁壘，有各種各樣政策障礙和制度扭曲，不容易短時(shí)間里全面改革，所以往往搞些特區(qū)或特殊政策的微環(huán)境來吸引投資，促進(jìn)發(fā)展。這就是普惠制和特惠制的區(qū)別。做不到普惠，可以搞特惠制，在這地方搞比較優(yōu)化的投資環(huán)境去吸引投資和產(chǎn)業(yè)落后，慢慢通過溢出效應(yīng)，逐步改進(jìn)制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

原子智庫：一開始地方政府手里的優(yōu)惠措施其實(shí)也不多。

張軍：一開始優(yōu)惠政策確實(shí)需要。通常情況下也沒有錢來支持，所以只好在政策上給予稅收優(yōu)惠。中央對(duì)地方也有這種做法。當(dāng)年搞特區(qū)時(shí)鄧小平講過，要錢是沒有的，你們要自己闖一條血路，中央給地方的就是政策，這個(gè)政策當(dāng)中很重要的一部分就是稅收優(yōu)惠。廣東是最典型的例子，廣東成立特區(qū)比較早，在分稅制以后交稅也不是很多，因?yàn)橹醒脒€是有很多稅收支持。中央分稅制以后，每年對(duì)一些中西部地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模稅收返還，上海對(duì)此一直抱怨。

上海在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代交的稅最多，達(dá)到全國六分之一，改革開放后上海依然交很多稅。當(dāng)時(shí)上海能掙錢，中央一直把上海抓住不放。上海交那么多稅，自己就留一點(diǎn)點(diǎn)。汪道涵80年代在上海當(dāng)市長(zhǎng)時(shí)就說，上海老百姓生活特別苦，城市基礎(chǔ)設(shè)施一塌糊涂，家里沒有廁所，房子很小，每天早上都是拎著木頭馬桶，還要點(diǎn)火燒煤爐，所以上?？諝馕廴疽埠軈柡?。上海的基礎(chǔ)設(shè)施為什么沒有做呢?沒有錢，錢都交到中央來。分稅制實(shí)施以后，上海的稅也是交大頭，起碼上海25%的增值稅可以留在地方，擴(kuò)大稅基之后增值稅就會(huì)越來越多。

90年代以后，稅收競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)是一個(gè)非常有效的手段。當(dāng)年外資大部分都是香港過來的，他們非?？粗羞@個(gè)稅收優(yōu)惠。取消稅收三減兩免后，很多企業(yè)就離開了。據(jù)說英特爾當(dāng)時(shí)因?yàn)闆]了稅收優(yōu)惠離開上海，搬到西部。所以說，特惠制在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，還是扮演了非常重要的角色。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，稅收優(yōu)惠在特殊領(lǐng)域和行業(yè)中偶爾還有，作為產(chǎn)業(yè)政策來講的話，可能會(huì)慢慢退出歷史舞臺(tái)。我們現(xiàn)在提倡國民待遇，要一視同仁，沒必要再對(duì)外商采取稅收優(yōu)惠，但在某些領(lǐng)域給予稅收優(yōu)惠，還是有必要的。

原子智庫：地方競(jìng)爭(zhēng)過程中，除了土地和稅收優(yōu)惠，還有沒有其他招商引資的手段?

張軍：常用的基本就這些。一般來講，我覺得外商們除了關(guān)注特惠政策，還看中當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套能力。大部分進(jìn)來的都是加工制造業(yè)，供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈配套很重要，多數(shù)企業(yè)早期去廣東，現(xiàn)在去長(zhǎng)三角，就是因?yàn)楸就撩駹I企業(yè)發(fā)展好，制造業(yè)所需的零部件、中間產(chǎn)品都能夠在當(dāng)?shù)卣业焦┙o方。現(xiàn)在深圳所謂硬科技產(chǎn)業(yè)需要大量零部件，這些零部件不是從海外來，而是從深圳周邊縣級(jí)市像東莞惠州這樣的地方來。

長(zhǎng)三角在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)候有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，他們偷偷利用周末時(shí)間辦廠，請(qǐng)上海的師傅、工程師星期天騎著自行車幫忙。改革開放以后，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很發(fā)達(dá)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代基本上都民營化，看日本、韓國、美國的公司到長(zhǎng)三角投資就比較容易。不僅僅是因?yàn)閮?yōu)惠政策，而且是當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)鏈條非常廣。

原子智庫：在我看來，近幾年地方競(jìng)爭(zhēng)變得不再激烈，中央財(cái)政部門要求清理“稅收洼地”。張老師您認(rèn)為現(xiàn)在中國地方競(jìng)爭(zhēng)還有沒有潛力?地方競(jìng)爭(zhēng)還有沒有可以做的事情?

張軍：中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式放到今天看，我覺得還找不到一個(gè)概念能比地方競(jìng)爭(zhēng)能夠更好來刻畫，來理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。中國很像早期歐洲，每個(gè)城市之間有競(jìng)爭(zhēng)，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，但在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上也會(huì)形成很多合作。過去競(jìng)爭(zhēng)是按行政區(qū)劃，整個(gè)經(jīng)濟(jì)分成一塊一塊的，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家在早期把中國經(jīng)濟(jì)叫做蜂窩經(jīng)濟(jì)。

市場(chǎng)發(fā)展有一個(gè)規(guī)律，有時(shí)它需要突破行政的壁壘，在空間上整合。過去一家公司過去在一個(gè)地方投資，這地方可能就不希望這個(gè)公司的東西再到另外一個(gè)地方?，F(xiàn)在其實(shí)也沒關(guān)系，比如汽車行業(yè)，上海制造業(yè)在江蘇浙江安徽都有投資，行政區(qū)劃對(duì)它沒有特別大的限制。現(xiàn)在空間概念越來越受關(guān)注，區(qū)域一體化、灣區(qū)經(jīng)濟(jì)等都是空間概念，市場(chǎng)力量大過政府之手時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)空間聚集和超越行政權(quán)力的整合的現(xiàn)象。

5. 環(huán)保抑制地方競(jìng)爭(zhēng)

原子智庫：現(xiàn)在中國地方競(jìng)爭(zhēng)削弱的因素有哪些，這個(gè)理論還有哪些應(yīng)用的價(jià)值?

張軍：現(xiàn)在都市圈、城市群這些概念在出現(xiàn)，讓地方經(jīng)濟(jì)的合作多過競(jìng)爭(zhēng)。但是我覺得，這依然沒有改變中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中地方競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。我舉個(gè)反面的例子吧。

這幾年，中組部加強(qiáng)對(duì)地方官員關(guān)于環(huán)保的問責(zé)制，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展再好，環(huán)保不達(dá)標(biāo)，要問責(zé)地方官員。你可以檢驗(yàn)，這東西引入以后地方政府行為發(fā)生什么變化。

我們最近做了個(gè)研究，很有趣的是，這東西是2014年引入，引入以后，地方政府制定的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)開始大幅調(diào)低，因?yàn)橛协h(huán)保考核，所以地方官員得把很多精力放在環(huán)保上，搞環(huán)保就會(huì)限制很多投資，很多投資商不來，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就下來了，所以最好把增長(zhǎng)目標(biāo)要調(diào)低。如果把目標(biāo)像原來那樣定的話，是完不成增長(zhǎng)目標(biāo)的。

地方上差不多同一時(shí)間開兩會(huì)，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府工作報(bào)告的當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，基本都一致調(diào)低了，280多個(gè)地級(jí)市都這樣干。此外，引入對(duì)官員的環(huán)保問責(zé)制以后，他們不僅調(diào)低增長(zhǎng)目標(biāo)，而且基本上實(shí)際完成增長(zhǎng)充分接近這個(gè)目標(biāo)，而不再超出這個(gè)目標(biāo)。

從90年代開始，地方政府增長(zhǎng)目標(biāo)都會(huì)高于全國增長(zhǎng)目標(biāo)，比如全國兩會(huì)GDP定的增長(zhǎng)目標(biāo)是8%，到各省都會(huì)變成10%，第二地方政府競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，他們會(huì)超額完成目標(biāo)，很多地方都超額好幾個(gè)百分點(diǎn)，這就是典型的競(jìng)賽。

現(xiàn)在你會(huì)發(fā)現(xiàn)，第一目標(biāo)充分調(diào)低，第二地方政府不愿超額完成這個(gè)目標(biāo)，定6.5%就是6.5%，實(shí)際完成的就是接近于這個(gè)目標(biāo)。如果不是基于競(jìng)賽原則，他不會(huì)出現(xiàn)這種行為上的改變。

現(xiàn)在考核緯度的指標(biāo)發(fā)生變化，GDP不像過去那樣重要，污染防控變得重要，政府官員得考慮污染防控。也就是說，在個(gè)人仕途關(guān)心的目標(biāo)函數(shù)里有好多變量，以前最主要的變量是GDP增長(zhǎng)，現(xiàn)在可能就是環(huán)保，問責(zé)制底下環(huán)保權(quán)重特別大，他的競(jìng)爭(zhēng)行為就改變了。

本文來自微信公眾號(hào)：原子智庫(ID：AtomThinkTank)，作者：張軍，對(duì)話：陳興杰。